2009年中國經濟的表現讓人感覺有些意外，在出口下降近20%的情況下，GDP的增長速度能夠保持在8%以上的水平，這主要得益于投資的大幅度增長（截至到9月份，投資增長速度同比超過30%），而投資增長不僅受益于中央的4萬億經濟刺激計劃，更重要的是信貸的超常規增長，投資的主要資金來源于商業銀行的信貸。

投資與信貸高速增長的背后是地方財政或有負債的高速增長。根據有關部門的調查統計，地方政府從商業銀行獲得的負債總額已經超過5萬億元，其中不僅蘊含著巨大的財政風險和金融風險，而且威脅著中國經濟的可持續發展。

國務院于2008年11月出臺“國十條”、推出4萬億的一攬子投資計劃后，地方政府被要求配套籌集1.2萬億至1.3萬億資金。這部分配套資金，對于分稅制后出現資金短缺的地方政府來說，資金缺口成為最大的困擾。根據1994年開始實施的《預算法》，明確規定 “除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。